「澳门博彩信用网」[封面故事]金融监管:“拆”还是“合”

2019-12-27 08:34:28
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「澳门博彩信用网」[封面故事]金融监管:“拆”还是“合”

澳门博彩信用网,《中国经济周刊》 记者| 陈惟杉

(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第25期)

特约撰稿人| 柳鸿生

相关封面组文:

1998年中国人民银行体制改革 撤销省行,成立9家跨省份分行

2003年拆分银行业监管职能,成立银监会

金融监管改革进入倒计时

2015年11月3日,习近平总书记就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况,向中共十八届五中全会作说明。习近平总书记指出,要坚持市场化改革方向,加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架,坚守住不发生系统性风险的底线。

外界认为,这是中国高层首次明确表态,建立“统筹协调监管”的金融监管框架。

在2016年3月对外公布的“十三五”规划纲要有关改革金融监管框架的论述中,明确提出应“加强统筹协调”。

6月20日,李克强总理考察央行、建行,并主持召开金融系统座谈会,李克强总理提出,根据新形势、新要求,改革和完善金融监管体制,有关部门要恪尽职守、守土有责。有分析人士认为,这次金融座谈会之后,金融监管方案或将浮出。而外界一直热议的今年将召开的全国金融工作会议,其进程似乎也在加快。

近年来随着互联网金融的兴起,金融混业业态加速形成,以p2p为代表的互联网金融平台游离于现有监管体系之外,局部风险频发。特别是2015年6月底,股市发生异常波动,更暴露出了单个监管机构和分业统计监测体系无法准确识别风险来源的问题。

外界普遍认为,“一行三会”(央行、银监会、保监会、证监会)的分业监管体制已不再适应现有市场。习近平总书记曾在前述说明中指出,“近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明,现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾,也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全,有效防范系统性风险。”

“统筹协调监管”作为金融监管改革的方向,已成为从官方到业界,再到学界的共识。而对于“统筹协调监管”的框架应如何建立,各方尚存争议。

6月18日,中国社科院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬在一个论坛上表示,关于金融监管坊间传说有多个方案,尽管目前还没有最终确定是哪个方案,但现有的监管体系不能继续下去。

6月14日,国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠表示,未来较为理想的金融监管框架是“一委、一行、一会、一局”,即在金融稳定委员会领导下的央行、金融监管委员会、中小投资者和金融消费者保护局。

此外,各界还提出了多个改革思路和方案:将现有的“一行三会”合并为“超级监管者”,在央行下设立三个分局,吸收现有的银监会、证监会和保监会的方案;“一行两会”,即将央行和银监会合并,证监会和保监会保留的方案;“一行一会”方案(三会合并)。“一行三会”功能重组方案和“顶层协调”方案也曾得到关注和讨论,还有提出“央行+行为监管局”和“央行+审慎监管局+行为监管局”的思路。

其实,对于金融监管的“拆”与“合”在过往的改革过程中已多次出现,既涉及央行管理体制的变革,也涉及监管职能的重新划分。

我国自1983年中国人民银行专门行使中央银行职责起,金融监管体制由人民银行一家统管金融业逐渐过渡到目前的“一行三会”体制。其中,评议较多的是1998年人民银行跨省设置分行体制改革和2003年成立银监会改革,两者都是借鉴国际经验基础上制定,也都是实施后在实践中遇到方方面面问题。除了外界热议的“一行三会”的合并,2016年4月28日,中共中国人民银行委员会关于巡视整改情况的通报提到,“结合金融监管体制改革,推动恢复人民银行分支机构分省管理体制”。

为更好总结历史经验,本文笔者从介绍改革主要内容入手,尝试分析为什么改革,是否达到预期目的,主要问题和症结是什么,以期对当前改革有所启示。

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改革主要内容:撤销省行,设9个大区行

1998年10月,国务院向各省、各部委批转了《人民银行省级机构改革实施方案》。该《方案》决定撤销全国省级分行,在9个中心城市设立分行。当年11月至12月,9家跨省份分行先后挂牌成立。在不设分行的省会城市设立金融监管办事处和省会城市中心支行。其中,分行主要职责是对辖区内金融机构的业务活动进行全面的监督管理。金融监管办事处的主要职责是,根据分行授权对所在省金融机构实施现场检查。省会城市中心支行除继续履行原市分行职责外,增加承担原省级分行在国库经理、支付清算、现金发行和金融统计等业务中的管理汇总工作。

改革出发点:摆脱地方政府行政干预,加强金融监管

此次改革基于一个重要认识:历史上很多银行不良贷款的形成是地方政府行政干预的结果。朱镕基多次谈及这个问题。1997年11月,他在全国金融工作会议上指出,“政银不分、政企不分,对银行和其他金融机构的行政干预过多,使人民银行不能依法履行职能职责,国有商业银行不能依法行使经营自主权。”同年12月,他在中央经济工作会议上总结讲话时强调,“不是说过去金融领域出现的问题责任都在地方。但是地方党委和政府也确实有影响,特别是市县一级的政府和党委,对银行的贷款行为有很大的影响,造成了许多不良贷款。”1999年1月,他在中共中央省部级主要领导干部金融研究班上讲道,“一些地方和部门的领导干部,缺乏金融知识,不懂金融法律、法规,随意干预银行和其他金融机构的正常经营活动,把金融机构贷款当做财政的钱来花。前些年,许多地方搞‘现场办公会’‘资金调度会’,往往都是指令银行或其他金融机构贷款。”

改革进程:朱镕基3次会见美联储主席格林斯潘;1997年亚洲金融危机促改革正式启动

此次改革方向较早在中央、国务院有关文件,以及相关法律上明确。1993年,党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,以及《国务院关于金融体制改革的决定》都指出,“人民银行的分支机构为总行的派出机构,应积极创造条件跨行政区设置”。1995年3月,《中国人民银行法》明确规定,“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构”。

推动改革曾一直持慎重态度,力求周全稳妥。1994年8月,朱镕基在北戴河召开的中国人民银行分行行长座谈会上指出,“关于中国人民银行的机构设置问题,现在国务院的精神是稳定。”“现在又动荡起来了,消息不知从哪里传出去了,说要跨行政区划设置人民银行分行……好像马上就要设置大区分行了……我给大家交一个底,人民银行跨行政区设分行,是一个肯定了的方向。但是怎么设置还没有研究,无论怎样设置都得考虑中国的具体情况。美国有12个联邦储备银行,还有25个联邦储备银行分行,这些都是历史形成的。我们究竟怎么跨行政区域设分行还需要比较、论证,需要很长时间。”1995年1月,他在中国人民银行召开的全国金融工作会议上再次强调,“人民银行总行要加强监管力量。机构暂时不要变动,过去曾考虑按地区设分行,这样动作太大,要研究得成熟一点。”

1997年亚洲金融危机爆发促使中央启动改革。1997年11月,党中央、国务院在北京召开历史上有重要意义的全国金融工作会议,会议决定,“为了有效实施货币政策,切实加强对金融业的监督管理,要尽快改变中国人民银行分支机构按行政区划设置的状况,有计划、有步骤地撤销中国人民银行省级分行,在全国设立若干跨省、自治区、直辖市的一级分行,重点是加强对辖区内金融业监督管理。”同时,“成立中共中央金融工作委员会、中央金融纪律检查工作委员会和金融机构系统党委。”

跨省份设置分行主要目的是要加强金融监督管理。朱镕基在1997年全国金融工作会议上强调,“中国人民银行及其分支机构,证券监管部门及其派出机构,要真正把主要精力和工作重点放在对金融、证券业的监管上。”1998年8月,人民银行行长戴相龙强调,“人民银行省级领导要集中时间,集中干部,做好所在地金融风险的防范和化解工作。省分行、地市分行的行长要用一半以上时间领导和处理化解金融风险的工作。”

跨省份设置分行主要是借鉴西方国家特别是美联储的经验。1994、1997和1999年,朱镕基三次会见美联储主席格林斯潘,先后提及,“在适当的时候,我们要将中央银行的分行由按省份设置改为按经济区设置。”“你们有12家地区银行,将来我们也有可能采取按区设行的结构。我们从你们那里学到了很多东西,你们的经验对我们很重要,我们希望学习更多的经验。”“中国关注美国在银行改革方面的经验和做法。我们已把中央银行原来每省份一个省级分行的格局改为设立九家大区分行,旨在加强中央银行的监管,排除地方政府的不当行政干扰。”

1997年,朱镕基在全国金融工作会议上曾解释为什么要借鉴跨区设置分行,“有的同志说,这次银行管理体制改革是照抄西方模式,西方模式不适用于中国。我说,我们的所有宏观调控措施都不是照抄西方模式,都是有中国特色的。我们不是照抄,而是借鉴,不借鉴怎么改革开放?不借鉴不行,西方毕竟搞了几百年市场经济。不借鉴,何时能建成社会主义市场经济体制?”《人民日报》评论员文章指出,改革人民银行管理体制既是从中国国情出发,也符合国际惯例。目前,世界上多数国家的中央银行都是按经济区域或业务量多少设置分支机构。少数原来按行政区划设置中央银行分支机构的国家,后来根据形势发展需要,也进行了分支机构撤并或正准备改革。

改革后续问题与影响:许多业务由跨省份大区分行管理逐渐恢复到按省管理

分行自成立起就直接负责管理所在省份金融工作。对于辖区其他省份,部分业务由分行直接领导各市中心支行,部分业务则通过省会城市中心支行和金融监管办来管理所在省份工作。还有些业务一直未实行跨省份体制。如外汇业务“分行、省会城市中心支行所在城市设国家外汇管理局分局,直接管理所在省、市外汇管理工作”。在国库经理、支付清算、现金发行和金融统计等业务中,省会城市中心支行承担原省级分行的管理汇总工作。1999年,财务会计管理工作恢复到分省份管理。2003年,新成立的银监会完全按省份设置监管局履行职责,为加强金融监督管理而采取跨省份设置分行体制的事实和意义已不复存在。2004年,人民银行最主要的业务部门——货币信贷管理条线也实行分省份管理。因此,分行体制由地市中心支行既受分行领导,也受省会城市中心支行领导,省会城市中心支行既受分行领导,也受总行直接领导,逐渐过渡到分行和省会城市中心支行分别管理所在省份金融业务,但分行在党建工作仍对省会城市中心支行具有领导职能。

《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄影

对人民银行1998年体制改革效果的述评

1998年后,人民银行分支机构工作更多是支持地方经济发展

1998年后,我国经济金融形势逆转,宏观调控由抑制经济过热、反通胀转为扩大内需,人民银行分支机构更多工作是积极发挥货币政策作用支持地方经济发展,而不是“摆脱地方政府干预”。

1992年邓小平南巡讲话后,我国经济出现较快增长。1993年、1994年贷款增幅分别达28%和21%,m2增幅分别为37%和35%,通货膨胀率分别为15%和24%。为此,人民银行通过严格控制货币发行规模、实行贷款规模指令性管理等实施调控。1995年—1996年,物价上涨开始回落,分别为14.8%和6.1%。1997年,随着亚洲金融危机快速蔓延,总需求不足、就业压力加大、银行体系不良资产增加及出口需求急剧减少等问题对经济负面作用显现,首次出现通货紧缩现象。党中央、国务院审时度势,采取扩大内需的方针,实行积极的财政政策和稳健的货币政策。货币政策转向反通缩并支持必要的经济增长。1998年5月,《中国人民银行关于改进金融服务、支持国民经济发展的指导意见》提出,“确保1998年国民经济增长8%,是促进我国经济发展和社会稳定的需要,对保持香港的繁荣和稳定,乃至促进亚洲金融稳定,都具有重要意义。” “《指导意见》基本政策不仅适用于1998年,对今后工作也有指导作用。”

因此,分行成立后,如何发挥金融支持地方经济发展中的积极作用成为各级人民银行的主要工作。此外,在打击非法集资、处理突发事件、建立健全协调机制等方面人民银行和地方政府相互支持与合作的领域和力度不断拓宽和增强。

由“摆脱地方政府干预”转变为“中央和地方共同管理金融”

随着市场经济发展,地方党政领导金融理念得到很大提升和转变。金融既是现代经济的核心,也是高风险行业。随着中央重视和加强对地方党政领导金融知识的培训,地方各级领导干部金融观念和意识有了明显进步。一些领导在实际工作中逐渐意识到,不当干预金融,不仅可能形成不良贷款,带来较大金融风险,同时会制约本地区金融机构支持经济发展的能力(金融机构总部对不良贷款较多的地区分支机构的贷款权限会有所限制),另一方面也会对本地区的经济发展环境和形象带来损害,在市场经济体制下不利于吸引更多外来资金,最终受影响的还是本地区经济发展。因此,不少地区陆续提出打造诚信区域、诚信省市,就是希望通过改善环境来吸引资金。同时,地方也不再单纯地注重资金净流出或净流入。许多地方城市商业银行陆续走上股份制改造、跨区域经营、上市的发展道路,逐步向全国性银行发展。此外,商业银行自主性增强的一个客观原因,也在于商业银行通过股份制改造、上市等努力建立现代企业制度,强化法人经营,分支机构负责人的考核任职与其经营业绩联系更加紧密。

我国金融管理发生较大变化,由强化中央垂直管理逐步形成中央和地方共同管理。2003年,中央金融工委撤销,部分省级政府陆续成立独立的金融办,很多地市,甚至县也陆续成立金融办。2008年,省级政府金融办陆续得到中编办批复,成为政府正式编制。金融办也由最初的单纯协调机构发展为有小额贷款公司、融资担保机构等业务审批监管职能的管理部门。2003年国务院《深化农村信用社改革试点方案》明确农村信用社管理交由省级地方政府负责,但不得将信用社的管理权下放到市、县政府。2013年11月,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。这表明,我国金融监管已由“摆脱地方政府干预”转变到“中央和地方共同管理金融”理念。

大区分行为何难适应中国国情?

金融监管体制背后是经济管理体制的差异。中国与美国等市场经济发达国家在经济体制上存在着较大差别,突出表现在政府和市场在调控中的作用差异。美国主要通过货币政策和财政政策调控市场,实现就业、增长、控制通胀等目标。中国也在逐步建立健全市场经济体制,但各级政府在本地经济发展规划和实施上有很大作用。每年中央经济工作会议确定了经济目标、指导思想、主要任务和措施后,省市一级依次相应召开经济工作会议,确定本地区gdp增长、投资等主要目标,通过招商引资引进大企业、大项目等实现。同时,省市主要领导变更也会对当地经济发展模式带来较大变化。

2012年全国金融工作会议和十八大确立了金融服务实体经济的本质要求,因此人民银行体制设置应考虑如何适应中央要求和中国国情。一是大区分行还很难对某个跨省份区域实行统一金融政策或货币政策,依然需要根据每个省份经济发展战略和举措,作出相应安排。二是大区分行对非所在省份经济发展状况很难做到经常性制度性的深入了解,依然需要依靠所在省份人民银行提出意见。三是经济和金融需要整体考虑、密切配合,而不是分割。

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改革主要内容:金融监管职能从央行分离并独立,银监会挂牌履职

2003年3月,十届全国人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》,将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来,成立银监会。据介绍,本次改革主要考虑人民银行主要职能是制定和执行货币政策,更好地发挥其作为中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。2004年4月,中国银监会对外挂牌履职。

改革出发点与进程:将货币政策与银行监管的职能分离,加强央行独立性

成立银监会一个方向性、原则性的理由,就是我国向 “分业经营,分业监管”框架的转变。1997年全国金融工作会议再次确定银行业、证券业、保险业分业经营、分业监管原则和计划安排。1998年4月,国务院证券委员会撤销,其全部职能及中国人民银行对证券经营机构的监管职能同时划归证监会。1998年11月,中国人民银行对保险业务、保险机构和保险市场的监管交由新成立的中国保险监督管理委员会。朱镕基总理在2000年1月全国银行、证券、保险工作会议上指出,“银行、证券、保险实行分业经营、分业监管,并相应建立各自的运行机制和监管体系。”但笔者认为,“分业经营,分业监管”不是成立银监会的直接理由,人民银行和两会体制也可以认为基本实现了分业监管框架。

笔者认为,成立银监会的直接原因是有意见认为央行不宜兼任货币政策和金融监管两个职能。2001年,全国金融工作会议筹备小组办公室组织9个研究小组,并委托国务院发展研究中心专门研究加入世界贸易组织后我国金融监管问题。课题组研究报告提到了货币政策职能与银行监管职能适度分离的建议,并讨论研究了金融部(委)、银监会和银监总局三种模式。报告执笔人称更倾向于中间方案。其在有关文献中提出如下理由:货币政策与银行监管职能适度分离是要加强中央银行独立性,提高中央银行地位。银行监管者主要职责是从规范性和安全性的角度来监管商业银行,防范银行业出现系统性风险,如果中央银行身兼货币政策职能和银行监管职能于一身,更易仅仅从维护商业银行的利益决定利率高低和货币供应。同时,货币政策属于短期政策,应灵活善变;银行监管属政府行为,应当持之以恒,不能忽紧忽松。此外,可以防止货币政策与金融监管同步振荡,双松或双紧。

改革方案据称也是借鉴了有关发达国家经验。课题组研究报告是在国内调研和出国考察基础上形成的。经过研究,英国、日本和韩国等发达国家最近几年纷纷采取措施加强中央银行的独立性,将银行监管职能分离。

改革后续问题与影响:“一行三会”模式不仅造成微观不审慎,更导致宏观不审慎;金融风险失控

改革当年就遇到有关问题。2003年8月,时任人民银行副行长李若谷在一次发言中提到中央银行在金融监管中的作用,这既是来自实践的认知,也证明有一定预见性。“银监会成立后,中央银行在金融监管中仍要充分发挥其他金融监管部门不具备的独特的作用。这是因为:银行监管和货币政策的目标密不可分。银行监管的主要目标是确保银行体系的安全与稳健和存款人的合法利益,而货币政策的主要目标是维持币值稳定,并以此促进经济的发展。货币政策的决策者必须关注银行系统的安全和稳定。商业银行体系的不稳定会对支付系统的安全运行构成威胁,影响货币政策的传导,影响信贷资源配置。银行监管对货币政策的成效有重大影响。规定最低资本金比率会限制银行增加资产,对扩张性货币政策起抑制作用。经济不景气时,银行不良资产可能增加,这时银行监管当局要求采取增加呆账准备金、改善资产质量的措施,将导致克服经济衰退的扩张性货币政策无法实施。维持流动性的审慎性要求,可能会制约银行的放款能力。货币政策对银行监管的成效也有重大影响。实行紧缩性货币政策,会降低银行清偿能力;实行过度扩张性货币政策,引发泡沫经济,会加大银行潜在危险。中央银行运用再贷款、再贴现、存款准备金率、公开市场操作等调节货币供应量、有价证券的流动性和市值,对银行的流动性和盈利性都会产生直接影响。此外人民银行还承担着最后贷款人责任,因此也要对银行的运行有所了解。”

对货币政策和金融监管分离易出现的潜在问题,也体现在法律法规中。2003年12月,根据改革修改的《中国人民银行法》第三十三条规定,“中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要,可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起三十日内予以回复。”第三十四条规定,“当银行业金融机构出现支付困难,可能引发金融风险时,为了维护金融稳定,中国人民银行经国务院批准,有权对银行业金融机构进行检查监督。”但事实上,13年来这两条从未使用过。

笔者认为,金融协调机制建设方向主要着眼点应在于中央银行和银行业监管部门之间,而不是三个监管机构之间。我国1998年就已实现分业监管格局,即“一行两会”分别负责银行、证券、保险业监管,但协调机制建设的实际需求并未显得很迫切。在2003年实行“一行三会”体制后,各种需协调的实际工作明显增多。党的十六届三中全会(2003)、五中全会(2005)和2007年全国金融工作会议,反复强调,“建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制。”但协调机制建设曾一直主要体现在三会之间。2004年6月,银监会、证监会、保监会达成《金融监管分工合作备忘录》,建立监管联席会议机制。2008年1月,银监会和保监会签署了《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》。我国在实践中逐渐意识到协调机制建设相关问题。2013年,国务院批准建立了由中国人民银行牵头,三会和外汇局参加的金融监管协调部际联席会议。

2008年新一届全国人大通过了国务院探索大部门体制的机构改革,但金融部门没有实施。国务院对有关部门进行了整合,组建了人力资源和社会保障部、交通运输部以及工业和信息化部等。据介绍,实行大部体制,对一些职能相近的部门进行整合,理顺部门职责关系,有利于最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率,降低行政成本。但一度有呼声的“一行三会”金融体制改革并没有纳入此次国务院机构改革。时任中共中央政策研究室副主任郑新立表示,此前有关媒体关于金融领域正考虑建立“大部门制”,对银监会、保监会和证监会进行整合的报道是一种误传,实践证明,国家关于银、证、保分业经营、分业监管的思路是正确而有益的,一个行业里设4个正部级机构,这是适应当前我国金融体制改革发展繁重任务和金融安全需要的。实行分业监管,有利于划清责任。

2015年股市震荡进一步显现了现行体制问题。在此次股市震荡中,“一行三会”体制下金融业分业监管、货币政策和审慎监管分离的制度框架问题暴露。a股市场的高杠杆涉及多市场、各类金融机构和非金融组织,单个监管机构和分业统计监测体系无法准确识别风险来源。在货币政策和审慎监管分离背景下,尤其在我国以银行业为主的金融结构中,如果有关部门与中央银行缺乏协调,不仅造成微观不审慎,更导致宏观不审慎,可能在削弱货币政策效果的同时使宏观杠杆率和金融风险失控。

《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄影

对成立银监会改革的述评

央行承担金融监管职责行得通吗?

其实,中央银行承担金融监管职责,一直有相应的理论基础和实践经验。美国经济学家弗里德曼在《货币稳定论纲》(1959)中认为,履行支付结算和防止相关欺诈行为的特殊困难性,使得货币政策和银行业的监管高度相关。同时,由于货币的广泛渗透性,使银行业对国民经济各个产业都会产生重大影响,要使货币政策达到预期目标,必须与对银行业的监管相配合。1986年,弗里德曼在《政府在货币体系中有作用吗?》中,再次强调了这样的观点。

此外,还有观点认为,尽管实施货币政策职能和金融监管责任有时会冲突,但只有中央银行能有效协调这两项职能。首先,货币政策的有效实施要通过金融机构,主要是银行的传导才能实现。为此,必须充分了解金融机构运行情况的信息。由中央银行承担金融机构监管职责,是及时、准确获取这一信息的有效途径。其次,在实施金融监管方面,中央银行具有特殊的信息优势。中央银行是银行的银行,扮演着银行业的票据清算、准备金存放、再贴现和最后贷款人的角色。这使得它能够及时获取金融监管所必需的信息。

2010年3月,美联储主席伯南克在众议院金融服务委员会听证会上作了“美联储在银行监管中的作用”的说明。他解释,首先,美联储具有广泛的专业知识,是唯一适合监管大型、复杂的金融机构,并解决其安全和稳健性风险以及整个金融体系稳定性风险的机构。二是美联储参与对各种规模银行的监管能够显著提高其履行中央银行职责的能力。特别是通过监管,美联储能在第一时间全面获得金融机构的运行和风险情况,这些资料对于制定货币政策极其有价值。三是美联储的中央银行职责及其监管能力的提高对于应对金融危机至关重要。不仅是这场危机,诸如1987年股灾和2001年的“9·11”恐怖袭击事件,也都证明了美联储在处理威胁金融稳定实践中的作用是不可或缺的。

人民银行对银行业的监管实践证明有成效,历史上多年积累的金融风险逐步化解。国有独资商业银行不良贷款持续下降。1994年对商业银行开始实行以风险管理为核心的资产负债比例管理。1998年发行了2700亿元特别国债,补充资本金。1999年组建4家金融资产管理公司,专门收购不良资产。2002年开始 ,实行贷款质量五级分类制度、审慎会计制度和经营信息公开披露制度。这些措施取得明显效果。从2000年,我国4家国有独资商业银行不良贷款首次出现净下降。2001年和2002年持续出现不良贷款余额和比例双下降。同时,非银行金融机构高风险状况得到有效控制。依法撤销了一批严重违规、不能支付到期债务的金融机构。

现实中央行与银监会工作内容密不可分

实践证明人民银行和银监会在很多领域履职密不可分,许多政策联合发文。在支持产业发展方面,2007年—2008年共同发布《关于加强和改进对奶业金融支持工作的通知》《关于做好金融服务促进我国奶业持续健康发展有关工作的通知》。在加强房地产管理方面,2007年—2008年联合作出《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》《关于金融促进节约集约用地的通知》。在政策性信贷方面,2004年—2005年共同要求认真落实国家助学贷款新政策,保证高校贫困新生顺利入学,出台《关于加快落实国家助学贷款新政策有关事宜的通知》。在应急救灾方面,2008年共同作出关于全力做好地震灾区金融服务工作的紧急通知,关于做好汶川地震灾区农村居民住房重建信贷服务工作的指导意见,关于汶川地震灾前贷款因灾延期偿还有关政策的通知。

同时,在许多调控管理方面,也会不可避免地对对方有关政策提出意见。2008年,时任银监会主席刘明康发表《慎用“三率”调节流动性》指出,要审慎运用利率、汇率、存款准备金率等政策工具调节流动性,应加大公开市场操作力度,对冲过剩流动性。同时,人民银行稳健货币政策的一个重要内容就是要防风险。制定差额存款准备金率的重要参数就是银行资本充足率、不良贷款率等监管部门重点监测和指导的指标。

笔者赞同中央银行应加强实施宏观审慎管理,充实有关监管职能的意见,但并不赞同中央银行将银行业监管职能分离曾一度与我国金融发展相适应,2008年国际金融危机爆发使我们有必要借鉴国际金融改革经验来反思我们的金融体制改革的观点。笔者认为,自2003年分设起,体制弊端就已显现。即使监管职能分离方案的提出者之一、国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁也很快意识到体制改革并没有达到预期效果。“当初,我们主张将货币政策与银行监管两项职能相对分离,一个重要理由就是希望银行监管力度能够保持相对稳定,以防止银行监管力度跟随银根的松紧而同步振荡。但令人遗憾的是,在此轮宏观调控中,银行监管最终还是跟着宏观调控走了,甚至冲到了宏观调控的‘第一线’。”“为了推动市场发展、维护市场繁荣,监管部门有时就不得不进行‘托市’或‘护短’,从而导致监管部门在不知不觉中被监管者所‘俘获’,成为被监管者的利益代言人。”

总之,应充分根据中国国情研究制定金融监管改革方案,借鉴经验而不是模仿做法。我国历史上两次体制改革都是在借鉴国际经验基础上研究制定并实施的。下一步金融体制改革究竟如何借鉴值得反思。既要看发达国家如何改革,更要看发达国家改革的政治经济背景、文化和体制环境。应认清哪些问题必须通过体制改革来解决这一重大原则问题。体制改革犹如动外科手术,必须是内科等其他方法不能解决而必须采取的措施。一旦改革,即使认识到问题,也受各方面因素影响,纠正难度比较大。例如,此次关于是否参照英国模式成立专门行为监管部门应进一步深入论证。有研究提及,改革后的英国金融监管体制包括金融政策委员会、审慎监管局和金融行为监管局(fca)。fca保持独立,负责包括银、证、保在内的所有金融机构的行为监管,除包含金融消费者保护内容外,也包括对金融市场银行定价行为的监管。fca是与英格兰银行相分离的独立并列机构。笔者认为,行为监管局可专门设立,但不应脱离央行而独立存在。首先,众所周知,2008年国际金融危机凸显金融消费者权益保护不足问题。保护金融消费者权益,对于提振金融消费者信心、维护我国金融体系稳定具有重要意义。应对处理次贷危机的美联储主席伯南克在总结工作得失时提及,美联储在监管过程中犯的一个失误,就是消费者保护做得不够好。美联储应当向住房抵押贷款人提供一些保护,这样至少可以减少一部分房地产泡沫后期的贷款违约,但由于种种原因,未能将损失降到最低。这表明,对金融消费者保护什么,如何保护,是央行应思考的重大问题。其次,行为金融关注的羊群行为等,实质是中央银行自存在起就关注的金融恐慌问题。恐慌是由于大家对金融机构失去信心而引起,具有自我实现的特点,常常会带来更普遍挤兑或更大范围的金融体系恐慌。中央银行的职能之一,就是为应对金融恐慌等危险时,向金融系统注入资金,支付给储户和短期借款人,从而稳定局势,结束恐慌。

(作者柳鸿生工作单位为中国人民银行沈阳分行,本文仅代表作者个人观点,与作者所在单位无关。)

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